Le GTRE recommande le maintien des subventions multipays et des initiatives stratégiques, avec toutefois certaines améliorations

5. ACTUALITE
8 Nov 2021
Il est d’avis que ces deux types d’investissement apportent une plus-value, chacun à leur manière

Le Groupe technique de référence en évaluation (GTRE) a recommandé que le Fonds mondial continue d’investir dans les subventions multipays et les initiatives stratégiques, qui, chacune à leur manière, apportent une plus-value, comme il ressort de deux évaluations indépendantes (une pour chaque type d’investissement à effet catalyseur). Le Groupe a également indiqué qu’il vaudrait la peine de fusionner ces deux types d’investissement afin de rationaliser le suivi stratégique et la gestion tout en facilitant l’adoption d’innovations efficaces utilisées dans les initiatives stratégiques ou les subventions multipays. C’est ce qui ressort d’un exposé de position conjoint sur l’évaluation des initiatives stratégiques et des subventions multipays que le GTRE a présenté au Comité de la stratégie lors de la réunion de ce dernier au mois d’octobre.

Dans cet exposé, le GTRE approuvait dans les grandes lignes chacune des principales constatations, conclusions de haut niveau et recommandations des deux évaluations indépendantes. Il félicitait par ailleurs le Fonds mondial, qui s’est attaché à appliquer les leçons tirées des initiatives stratégiques et des subventions multipays au cours du cycle 2017-2019 dans le but d’améliorer la conception et la mise en œuvre de ces investissements à effet catalyseur.

Cet article décrit la position du GTRE vis-à-vis des évaluations des initiatives stratégiques et des subventions multipays. Les informations proviennent de l’exposé de position présenté par le GTRE au Comité de la stratégie en octobre 2021. L’Observateur du Fonds mondial (OFM) a également publié dans ce numéro deux autres articles qui décrivent les constatations, les conclusions de haut niveau et les recommandations des deux évaluations indépendantes demandées par le GTRE (Les subventions multi-pays sont confrontées à de multiples défis, mais il semble y avoir un consensus sur ce qu'elles devraient aborder et Les initiatives stratégiques sont alignées avec les objectifs stratégiques du Fonds mondial mais ne couvrent pas tous les défis affectant la réalisation de ses objectifs). Bien que les deux évaluations aient fait l’objet de deux rapports distincts, le GTRE a choisi de préparer un seul exposé de position, dans lequel il met en lumière plusieurs thèmes clés.

Le GTRE met en lumière plusieurs thèmes clés qui requièrent une attention

Le Groupe technique de référence en évaluation a mis en lumière plusieurs thèmes clés issus des évaluations indépendantes, qui requièrent une attention dans la conception des investissements à effet catalyseur.

Maintien des investissements à effet catalyseur

Le GTRE s’aligne sur les recommandations des évaluations qui prônent le maintien des investissements à effet catalyseur, qui apportent de la plus-value chacun à leur manière. Il a identifié plusieurs questions clés que le Fonds mondial doit prendre en considération afin d’améliorer l’impact de ces investissements, notamment des améliorations au niveau des processus de sélection, de conception, de mise en œuvre et d’examen, tel que recommandé dans les deux rapports d’évaluation.

Besoin d’une meilleure compréhension et définition de la notion d’effet catalyseur

Le Groupe technique de référence en évaluation a pris note de l’inquiétude exprimée dans les deux rapports d’évaluation concernant le manque de compréhension commune de la notion d’effet catalyseur par les différentes parties prenantes du Fonds mondial. Cette confusion a engendré des difficultés dans le choix et la hiérarchisation des domaines à couvrir dans les deux types de financement. Le GTRE fait écho aux conclusions des évaluations selon lesquelles une compréhension et une définition bien plus claires de la notion d’effet catalyseur sont nécessaires dans le contexte du Fonds mondial. L’évaluation des initiatives stratégiques a cherché à définir la notion d’effet catalyseur comme menant à un ou plusieurs des critères suivants :

  • Plus : les investissements tirent parti de financements supplémentaires d’autres sources et/ou des activités supplémentaires sont mises en œuvre.
  • Mieux : les activités mises en œuvre par le passé sont aujourd’hui sensiblement plus efficaces ou stratégiques.
  • Unique, nouveau ou innovant : activités ou contributions exclusives ou propres au financement à effet catalyseur et/ou entièrement nouvelles, originales ou lancées en raison du financement à effet catalyseur.
  • Plus rapide : activités mises en œuvre antérieurement mais qui le sont désormais à un rythme accéléré.

Le GTRE a noté que les trois derniers critères (mieux, innovant et plus rapide) sont plus susceptibles de favoriser un effet transformateur.

Renforcer l’évaluation et la gestion des résultats

Le GTRE a également approuvé la recommandation des deux évaluations selon laquelle à la fois les initiatives stratégiques et les subventions multipays ont besoin d’une théorie du changement associée indiquant comment les processus, les produits et les résultats de chaque investissement engendreront un effet catalyseur. Les deux types de financement doivent ensuite garantir que les initiatives stratégiques et les subventions multipays disposent d’un cadre de résultats et d’un plan de travail solides et en phase avec la théorie du changement.

Assurer une plus grande cohérence entre les investissements à effet catalyseur et les subventions de pays

Les deux évaluations avaient recensé des occasions manquées d’harmoniser les subventions multipays et les initiatives stratégiques avec les autres types de soutien du Fonds mondial, par exemple les fonds de contrepartie et les subventions de pays. Toutefois, le GTRE a noté que régler ces problèmes d’harmonisation et de coordination permettrait d’éliminer partiellement les problèmes de conception et de mise en œuvre identifiés par les évaluations. Il considère lui aussi que le Secrétariat doit fournir une cartographie plus globale des types d’investissement à effet catalyseur qui offrirait le moyen le plus approprié de mettre en œuvre les priorités fixées par le Comité de la stratégie ou le Conseil d’administration en matière de changement transformateur. Enfin, le GTRE appelle à accorder une plus grande attention à ce qui est couvert dans les subventions de pays et par les autres partenaires pour les pays qui bénéficient également d’investissements à effet catalyseur.

Concevoir en vue d’une plus grande pertinence et pérennité

L’évaluation des initiatives stratégiques a signalé que la conception de ces initiatives souffrait d’un manque de participation des parties prenantes, de cadres de résultats mal définis et d’une planification limitée en matière de pérennité. Cette constatation réitère une préoccupation soulevée lors de l’examen stratégique de 2017, selon laquelle le financement à effet catalyseur peut saper l’appropriation par les pays et détourner l’attention des équipes de pays du processus global de mise en œuvre des subventions, et ce à son détriment.

Le GTRE convient de ce que le Secrétariat et les partenaires du Fonds mondial devraient continuer de renforcer le processus de conception des initiatives stratégiques au travers de la théorie du changement mentionnée plus haut, d’améliorations de l’évaluation et de la gestion des résultats, également citées ci-dessus, et en organisant des consultations avec les parties prenantes au niveau des pays durant la phase de conception. Les initiatives stratégiques doivent également comporter une stratégie de sortie ou un plan de pérennité.

Mise en œuvre et gestion des risques

Le nouveau cycle d’investissements à effet catalyseur devra prendre en considération les domaines clés liés à la mise en œuvre des initiatives stratégiques et des subventions multipays : qui exécute les travaux financés au moyen des fonds des initiatives stratégiques et des subventions multipays, comment les maîtres d’œuvre sont recrutés et comment les travaux sont mis en œuvre.

  • Qui exécute : Selon l’exposé de position, une plus grande clarté quant à la définition de la notion d’effet catalyseur et aux domaines à couvrir en priorité sera cruciale pour sélectionner le partenaire de mise en œuvre le plus approprié pour chaque subvention multipays et chaque initiative stratégique. Les subventions multipays se sont avérées efficaces lorsqu’elles impliquent un groupe de partenaires élargi et des modalités de partenariat plus innovantes. En revanche, il y a eu peu de concurrence ouverte pour les partenaires de mise en œuvre dans le cadre des initiatives stratégiques. L’ensemble existant de partenaires a une grande influence sur la détermination des domaines couverts par les financements à effet catalyseur. Le GTRE appelle à ce qu’il y ait davantage d’occasions d’inviter un éventail plus large de partenaires pour appuyer la mise en œuvre des initiatives stratégiques et des subventions multipays à l’avenir et des évaluations des résultats plus solides grâce auxquelles le Fonds mondial serait mieux à même d’exiger des comptes des partenaires de mise en œuvre.
  • Comment les maîtres d’œuvre sont recrutés : Le GTRE appelle à un retour à une méthode de recrutement des partenaires de mise en œuvre davantage fondée sur les résultats plutôt que sur les éléments récemment réintroduits de contrat basé sur les intrants (le Fonds mondial rembourse en fonction des déclarations de dépenses). Il s’inquiète de ce que ce dernier modèle risque de détourner l’attention de la production de résultats et de réduire les incitations à obtenir des résultats. L’évaluation des initiatives stratégiques a également signalé que l’approche fondée sur les intrants augmenterait les coûts des partenaires et intensifierait les tensions entre le Fonds mondial et ses partenaires de l’ONU. 
  • Modalités de mise en œuvre : Le Fonds mondial devra simplifier la coordination, la communication et les approbations dans le cadre des subventions multipays. Le GTRE prend note de la suggestion selon laquelle appliquer aux subventions multipays le même modèle de fonctionnement que pour les subventions de pays (par exemple, des récipiendaires principaux, des sous-récipiendaires et des sous-sous-récipiendaires dans plusieurs pays) peut ne pas convenir et qu’il faudrait repenser et simplifier ce modèle. Pour les initiatives stratégiques, les problèmes de manque de transparence du cycle 2017-2019 sont résolus grâce à des exigences de communication de l’information plus strictes.

L’évaluation des subventions multipays a indiqué que celles-ci ne recevaient pas suffisamment d’attention du fait que les équipes qui en assurent la gestion sont également responsables des portefeuilles de subventions des pays. Le GTRE a indiqué qu’il conviendrait peut-être de fusionner les initiatives stratégiques et les subventions multipays en une réserve de fonds unique tirant parti du Bureau de gestion des programmes des initiatives stratégiques. Le Groupe a également appelé à formuler des orientations plus explicites concernant une participation suffisante de l’instance de coordination nationale et des partenaires dans le pays, à la fois à la conception et à la mise en œuvre de ces investissements, jugée insuffisante par les deux évaluations. Enfin, les deux types d’investissement devraient inclure de solides modalités de vérification préalable, d’identification et d’atténuation des risques potentiels, étant donné les complexités des aspects de mise en œuvre et de gouvernance, modalités qui seraient assorties de stratégies d’atténuation.

Prochaines étapes

Le Groupe technique de référence en évaluation a présenté cet exposé de position au Comité de la stratégie afin de lui soumettre ses recommandations fondées sur les résultats de l’évaluation thématique des initiatives stratégiques et des subventions multipays à effet catalyseur. Il a présenté les constatations des deux évaluations dans un rapport adressé au Conseil d’administration, parallèlement à d’autres évaluations récentes. L’OFM publiera un article sur les détails du rapport du GTRE au Conseil d’administration dans le numéro suivant.

Réaction du Secrétariat à l’exposé de position du GTRE

Le Secrétariat a accueilli favorablement l’exposé de position du Groupe technique de référence en évaluation. Il a fait remarquer que comme les évaluations étaient principalement axées sur le cycle 2017-2019, un grand nombre des leçons tirées avaient déjà été prises en compte pour le cycle 2020-2022.

Concernant l’exposé de position conjoint du GTRE de manière générale, le Secrétariat :

  • est d’accord avec la recommandation du GTRE en faveur du maintien des deux types d’investissement à effet catalyseur au cours du prochain cycle et du renforcement des processus de sélection, de conception et mise en œuvre et d’examen ;
  • convient de la nécessité de mesurer les résultats et l’impact des initiatives stratégiques et des subventions multipays. Il note qu’il a déjà fait des progrès significatifs au cours du cycle 2020-2022, ayant notamment introduit des théories du changement et des indicateurs de mesure des résultats pour les initiatives stratégiques ;
  • reconnaît la nécessité d’harmoniser les investissements à effet catalyseur au niveau des pays. Il note que les pays doivent démontrer comment les subventions multipays éviteront les doubles emplois avec les subventions de pays et obtenir l’approbation des instances de coordination nationale ou des autorités nationales des pays participants. Toutefois, la coordination et l’harmonisation ne se concrétisent pas nécessairement durant la mise en œuvre ;
  • reconnaît que certaines initiatives stratégiques sont plus étroitement liées aux subventions, tandis que d’autres sont plus difficiles à harmoniser, en partie en raison des calendriers et des modalités. Certaines subventions de pays ont un calendrier fixe alors que les initiatives stratégiques commencent plus tard. En outre, le grand nombre d’initiatives stratégiques entrave l’harmonisation des subventions. Par exemple, certains pays mettent en œuvre de nombreuses initiatives stratégiques simultanément, comme le Mozambique, qui en a 14 à l’heure actuelle. C’est pourquoi, le Secrétariat accueille favorablement une des recommandations issues de l’évaluation, en faveur d’un nombre réduit d’initiatives stratégiques mais qui soient plus ciblées.

Concernant les recommandations conjointes du GTRE, le Secrétariat :

  • préfère tirer parti de la définition actuelle de la notion d’effet catalyseur plutôt que d’organiser des discussions sur une nouvelle définition. Il signale que l’effet catalyseur est un critère important pour le cycle 2020-2022 et le demeurera pour le cycle 2023-2025. Il fait en outre remarquer qu’il a proposé des améliorations des critères aux Comité de la stratégie dans l’examen de la méthodologie d’allocation ;
  • n’est pas d’accord avec la recommandation du GTRE de fusionner les deux types d’investissement à effet catalyseur car ils sont de nature différente, même si certaines initiatives stratégiques ont un aspect régional ou multipays. Il a expliqué qu’il gère les subventions multipays au sein de la Division de la gestion des subventions en tant que portefeuilles de subventions et au sein de la région qu’elles soutiennent, ce qui facilite l’harmonisation et la coordination avec les subventions nationales. Une fusion ne fonctionnerait que si le Secrétariat externalisait le tout à un tiers chargé de la gestion. Dans ce cas, le Conseil d’administration devrait accepter que ces deux types d’investissement sont différents des subventions de pays et assumer un niveau différent de suivi stratégique.
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