Les initiatives stratégiques sont alignées avec les objectifs stratégiques du Fonds mondial mais ne couvrent pas tous les défis affectant la réalisation de ses objectifs

4. ACTUALITE
8 Nov 2021
Les initiatives stratégiques ne sont pas suffisamment axées sur l'accélération des résultats escomptés, bien que cela soit leur mandat

Entre avril et juillet 2021, le Groupe technique de référence en évaluation (TERG) a commandité une évaluation pour examiner dans quelle mesure les initiatives stratégiques (IS) ont atteint leurs objectifs. L'évaluation a révélé que bien que les IS soient alignées avec les objectifs du Fonds mondial et soient pertinentes pour répondre aux besoins programmatiques, elles ne traitent que certains des défis importants affectant la réalisation des objectifs de l'organisation. On ignore pourquoi certaines de ces thématiques clés ont été choisies par rapport à d'autres. Bien que ces initiatives aient été conçues pour accélérer les progrès dans certains domaines, l'évaluation a révélé qu'elles n'y étaient pas parvenues, bien qu'elles aient été mieux ciblées au cours de leur période de mise en œuvre actuelle. Par ailleurs, les IS ne disposent pas d'un mécanisme de coordination adéquat pour leur permettre de tirer partie des synergies avec d'autres investissements à effet catalyseur et des allocations pays, résultant en des opportunités manquées, des doublons et des chevauchements qui compromettent leur efficacité. Cependant, l'évaluation a constaté que le Secrétariat et les partenaires ont amélioré leur engagement au fil du temps pour coordonner et mettre en œuvre les activités de la plupart des IS, favorisant ainsi une transparence et une redevabilité accrues.

Les IS sont l'un des trois mécanismes du Fonds mondial pour les investissements à effet catalyseur, les deux autres mécanismes étant les fonds de contrepartie et les financements multi-pays, qui appuient les allocations pays mais ne peuvent pas être financés par des subventions pays en raison de leur nature transversale. Pour la période d'allocation 2017-2019, le Fonds mondial a investi 172 millions de dollars dans les IS, soit 21,5% des 800 millions de dollars alloués aux investissements à effet catalyseur. La proportion de ces investissements a augmenté au cours de la période d'allocation 2020-2022, le Fonds mondial ayant alloué 343 millions de dollars aux IS, soit 38,5% des 890 millions de dollars alloués aux investissements à effet catalyseur.

Les objectifs et les sources de données pour l'évaluation

Le TERG a commandité l'évaluation afin d‘examiner :

  • Les fondements de la sélection, de la conception et de la hiérarchisation des IS et leur pertinence pour atteindre les résultats escomptés ;
  • Les modalités de mise en œuvre et de suivi des IS; et
  • La mesure dans laquelle les IS ont atteint leurs effets catalyseurs.

L'équipe d'évaluation a obtenu des données émanant de diverses sources, notamment des revues documentaires de documents pertinents, des entretiens avec des informateurs et informatrices clés et l'élaboration d'études de cas. Pour la revue documentaire, l'équipe a obtenu des informations à partir de documents du Fonds mondial tels que des rapports du Conseil d’administration du Fonds mondial, du Comité technique d’examen (TRP), du Bureau de l'Inspecteur général (BIG) et des revues du TERG. L'évaluation a interrogé un large éventail d’informateur·rice·s clés issu·e·s:

  • Du Conseil d'administration et du Secrétariat du Fonds mondial ;
  • D’agences bilatérales et multilatérales telles que l'Organisation mondiale de la santé (OMS), le Programme commun des Nations Unies sur le VIH/sida (ONUSIDA) et l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) ;
  • De fondations privées telles que la Fondation Bill et Melinda Gates ; et
  • Des principales parties prenantes dans le pays telles que les instances de coordination nationale (ICN), les récipiendaires principaux (RP) et les organisations de la société civile (OSC). 

En raison des restrictions liées à la pandémie de COVID-19, l'équipe d'évaluation a mené tous les entretiens à distance. L'équipe a étudié en profondeur dix initiatives stratégiques, dont sept ont continué de la période d'allocation 2017-2019 à celle de 2020-2022, tandis que les trois autres étaient de nouvelles IS pour la période d'allocation 2020-2022. L'équipe a développé des études de cas sur deux pays pour chaque IS.

L'équipe d'évaluation a structuré son analyse autour de trois axes :

  • La sélection et la priorisation des IS pour les périodes d'allocation 2017-2019 et 2020-2022, en se concentrant sur leur pertinence et leur cohérence ;
  • Les modalités de mise en œuvre des IS pour la période d'allocation 2020-2022, en mettant l'accent sur leur efficience ; et
  • Les résultats des IS pour la période d'allocation 2020-2022, en se concentrant sur leur efficacité et leur rapport qualité-prix.

Principales conclusions de l'évaluation 

L'équipe d'évaluation a mis en évidence plusieurs conclusions et recommandations clés que le TERG doit prendre en considération. 

Sélection et priorisation des IS

L'évaluation révèle que les IS sélectionnées pour l'allocation 2017-2019 étaient fragmentées.

Divers organes du Fonds mondial, tels que le Conseil d'administration et le Comité d'approbation des subventions (GAC), manquaient de clarté sur la façon dont les IS pourraient atteindre leur effet catalyseur, et les indicateurs pour mesurer leur rôle catalyseur faisaient défaut. Il y a cependant eu une amélioration au niveau du processus de priorisation pour la sélection des IS au cours de la période d'allocation 2020-2022. Cette amélioration est attribuée aux enseignements tirés au cours de la période d'allocation 2017-2019, car toutes les IS, à l’exception de deux d’entre elles, ont continué sur la période 2020-2022. De plus, le niveau de reconstitution des fonds faisait partie des critères de priorisation utilisés pour décider des IS qui continueraient à être mises en œuvre. Cependant, six nouvelles IS ont été sélectionnées pour la période d'allocation 2020-2022. Elles ont souffert du même manque de cohérence dans leurs intentions stratégiques, mais se sont concentrées sur des thématiques importantes pour répondre aux besoins des pays.

En ce qui concerne la conception des IS, l'évaluation a examiné si leur caractère catalyseur était clairement énoncé dans les documents du 36ème Conseil d’administration et si elles comprenaient une théorie du changement faisant le lien entre leurs activités et les résultats attendus. L’évaluation a constaté que le caractère catalyseur de sept IS sur 13 n'était pas clairement articulé au cours de la période d'allocation 2017-2019 et qu'une seule IS disposait d’une théorie du changement complète. En guise de comparaison, pour la période d'allocation 2020-2022, toutes les IS sauf une ont été conçues de telle sorte que leur caractère catalyseur soit correctement reflété et la plupart d’entre elles avaient une théorie du changement sous une forme ou une autre, bien que certains éléments importants d'une théorie du changement fassent défaut, tels que des risques et des hypothèses et le fait de déterminer où les effets catalyseurs devraient se produire.

L'évaluation a également révélé que les pays récipiendaires étaient peu engagés dans la conception des IS, notamment en ce qui concerne leur calendrier de mise en œuvre, ce qui peut inhiber leur potentiel catalyseur. Cependant, au cours de la période d'allocation 2017-2019, les interventions de certaines IS ont appuyé l’accélération de certains résultats qui n'auraient pas pu être atteints uniquement grâce aux allocations des pays. Par exemple, l’IS pour catalyser l'entrée sur le marché de nouvelles moustiquaires a réussi à étendre le marché des moustiquaires imprégnées d’insecticides à longue durée d’action (MIILDA) en incluant la prochaine génération de MIILDA ayant une meilleure efficacité contre les moustiques résistants aux pyréthrinoïdes. En mobilisant un financement supplémentaire de la part d'Unitaid, cette IS a contribué à rendre plus disponibles la nouvelle génération de moustiquaires en fournissant des garanties de volume aux fabricants et en influençant par la suite une baisse du prix unitaire de chaque moustiquaire.

Modalités de mise en œuvre des IS

L'évaluation a montré qu'au fil du temps, il y avait eu une amélioration significative des modalités de gestion et de mise en œuvre des IS, en particulier au cours du cycle 2020-2022. Cette amélioration peut être constatée dans les domaines de la coordination des IS, de la contractualisation avec les organisations de mise en œuvre, de la planification, de la mise en œuvre et du reporting. Il y avait cependant des problèmes de redevabilité concernant le processus de sélection non compétitif pour les partenaires techniques.

L'établissement de bons canaux de communication est essentiel pour suivre les progrès des IS. Au cours du cycle 2017-2019, de bons canaux de communication ont été adoptés par les équipes des IS du Secrétariat et entre les partenaires. Par exemple, l’initiative stratégique sur l’évolution des instances de coordination nationale (ICN) a organisé des réunions du groupe de travail « instances de coordination nationale » avec des membres de plusieurs agences bilatérales et multilatérales, ce qui a fournit une plate-forme pour partager à la fois informations et enseignements, et a permis de développer une solide approche partenariale. Il faut espérer que ces solides canaux de communication se poursuivront au cours du cycle 2020-2022.

On craignait que la lenteur du démarrage de la plupart des IS au cours du cycle 2017-2019, liée à des retards dans la contractualisation et à des interruptions liées à la pandémie de COVID-19, n'affecte l'achèvement des activités prévues. Par exemple, les interruptions liées à la COVID-19 ont affecté les missions d'assistance technique (AT) car les activités de formation dans la plupart des pays ont été annulées et les missions ont dues être conduites à distance.  La plupart des activités prévues pour la majorité des IS examinées ont néanmoins été achevées avant la fin de l’année 2020.

Il est essentiel d’avoir des indicateurs de suivi de performance solides pour présenter les résultats attendus et pour plus de transparence et de redevabilité. Lors du cycle 2017-2019, les indicateurs de suivi d’une majorité d’IS manquaient de clarté, se traduisant par des résultats vagues. Cela a contribué à une ambigüité au niveau de la redevabilité et de la transparence de la part des partenaires, en particulier en ce qui concerne la responsabilité quant aux activités inachevées. Au cours du cycle 2020-2022, la situation a changé car toutes les IS examinées disposaient d’un cadre de résultats plus clair avec des indicateurs robustes alignés sur les outils de reporting.

L'évaluation a révélé qu'il existe des préoccupations au sujet du processus d'assurance qualité de l'AT. Pendant le cycle 2017-2019, peu d'évaluations, voire aucune évaluation systématique, ont été conduites pour déterminer la qualité des livrables issus de l'assistance technique, ce qui constitue un risque et affecte à la fois le partenariat et la coordination.

Dans quelle mesure les IS ont-elles atteint leurs objectifs, ont-elles eu un effet catalyseur et ont-elles contribué aux objectifs stratégiques (OS) du Fonds mondial

Bien qu'il y ait eu, pour les multiples raisons mentionnées ci-dessus, un retard dans le lancement de certaines IS lors du cycle 2017-2019, de façon générale, toutes les IS ont progressé vers leurs objectifs. La pandémie a bloqué la mise en œuvre de certaines composantes des IS au niveau des pays, mais cela s’est manifesté dans une moindre mesure pour les IS qui étaient gérées au niveau central ou régional. Cependant, certains objectifs des IS ne peuvent pas être atteints dans un cycle de financement de trois ans et nécessitent un délai plus long. Par exemple, selon l’OMS,  la définition de l'élimination du paludisme est qu'un pays n'enregistre aucun cas de paludisme indigène pendant trois années consécutives. Ainsi, les pays qui avaient des cas indigènes de paludisme au cours de la première année de mise en œuvre de l'IS visant à éliminer le paludisme ont eu besoin de plus de trois ans pour atteindre le statut d'élimination.

Pour l'équipe d’évaluation, un effet catalyseur a été défini d’au moins l'une des façons suivantes: (i) l'augmentation du financement ou la mise en œuvre de plus d'activités ; (ii) l’amélioration de l'efficience et de l'efficacité des activités précédemment mises en œuvre et/ou les avoir rendues plus stratégiques ; (iii) le fait d’être une initiative unique, nouvelle et innovante ; et (iv) l'accélération du rythme de mise en œuvre des activités. Alors que certaines IS n'ont pas encore démontré leur effet catalyseur, d'autres y sont parvenues, telles que les IS relatives aux nouvelles moustiquaires, à l’évolution des instances de coordination nationale, aux systèmes de données et à l’identification des cas de tuberculose manquant à l’appel.

Comme indiqué ci-dessus, l’IS relative aux nouvelles moustiquaires a combiné les commandes nettes des pays pour augmenter le volume des commandes, facilitant ainsi la négociation d’une baisse du prix unitaire de chaque moustiquaire, et cela plus tôt que prévu. Grâce à l’IS relative à l’évolution des ICN, des liens avec les ICN ont été créés dans un nouveau domaine, le rôle de certaines ICN s’est vu amélioré dans le développement d'outils de suivi des engagements de cofinancement et l'approbation des directives et exigences révisées des ICN a été accélérée. L’IS sur les systèmes de données a amélioré l'efficacité de la surveillance et a permis d’appliquer de nouvelles méthodes pour accroître la standardisation et la disponibilité des données. L’IS relative aux cas de TB manquant à l’appel a permis d’introduire des technologies qui étaient auparavant sous-utilisées ainsi que de nouvelles méthodes pour la recherche des cas de TB.

Bien qu'il soit difficile de quantifier dans quelle mesure les IS ont contribué aux OS du Fonds mondial, toutes les IS examinées pour le cycle 2017-2019 ont contribué à un ou plusieurs OS. Les IS relatives aux cas de TB manquant à l’appel et à l’élimination du paludisme ont contribué à maximiser l'impact du Fonds mondial dans la lutte contre la tuberculose et le paludisme en réduisant le nombre de cas et le taux de mortalité. Les IS relatives à l'évolution des instances de coordination nationale, aux systèmes de données, à la gestion des achats et des stocks, aux laboratoires d'innovations en matière de prestation de services et les IS dédiées à la transition et l'efficacité en matière de pérennité ont contribué à la construction de systèmes résilients et pérennes pour la santé. De plus, l'IS relative aux adolescentes et aux jeunes femmes a contribué à la promotion et à la protection des droits humains et de l'égalité entre les genres. L’IS relatives aux nouvelles moustiquaires s'appuie sur les fonds de contrepartie de Unitaid, et contribue ainsi à mobiliser plus de ressources.

Recommandations et réaction du Secrétariat

Les recommandations de l'évaluation sont les suivantes :

  • Le  Comité de la stratégie (CS) devrait élaborer une définition claire, cohérente et partagée de ce que signifie un « effet catalyseur » dans le contexte du Fonds mondial.

Le Secrétariat recommande d'utiliser la définition existante après avoir intégré les principaux facteurs et principes suggérés par l'évaluation.

  • Le CS devrait établir un mécanisme plus robuste pour l’identification d’un ensemble cohérent de problématiques pouvant être sélectionnées pour devenir des IS. Ces problématiques devraient être hiérarchisées selon les critères suivants : 
    • Le niveau de risque programmatique que ces problématiques représentent pour la réalisation des OS du Fonds mondial ;
    • La faisabilité de répondre à la problématique identifiée et la pertinence de la modalité IS pour le faire ; et
    • La rentabilité de chaque IS.

Le Secrétariat est d'accord avec ces recommandations et reconnaît l'importance de prioriser les IS en s’appuyant sur des problématiques issues de la Stratégie du Fonds mondial, qui est élaborée collectivement. Il est d'accord avec la nécessité de prendre en compte la rentabilité de chaque IS. Il est par ailleurs tout à fait d'accord avec la nécessité de prendre en compte la faisabilité de répondre aux problématiques identifiées et la pertinence de la modalité IS. Cependant, le Secrétariat n'est que partiellement d'accord avec la prise en compte du risque programmatique si les IS ne sont pas mises en œuvre, car il peut être difficile de déterminer l’impact différentiel spécifique des IS.

  • Le Secrétariat devrait continuer à améliorer le processus de conception des IS afin que :
    • Les parties prenantes dans les pays soient activement impliquées dans le processus de conception des IS ;
    • Une solide théorie du changement soit élaborée pendant le processus de conception des IS ;
    • Une stratégie de sortie soit mise en place pour chaque IS; et
    • Une évaluation soit prévue dès la conception de chaque IS;

Le Secrétariat est entièrement d'accord avec ces recommandations et indique en outre la nécessité que les consultations au niveau des pays soient adaptées à l'investissement. Il souligne le fait que l'inclusion de théories du changement, de calendriers et de jalons est en cours dans le cycle actuel.

  • Le Secrétariat doit s'assurer qu'il existe un mécanisme pour harmoniser les activités et les objectifs des IS ainsi que, de façon générale, le portefeuille d’appui aux pays du Fonds mondial.

Le Secrétariat est d'accord avec cette recommandation et a noté qu'il existe une opportunité pour un meilleur alignement et une meilleure communication entre les équipes pays au Secrétariat et les partenaires dans les pays.

  • Le Secrétariat devrait s'appuyer sur ses modalités de contractualisation, de gestion et de suivi pour garantir la pertinence des activités mises en œuvre et du partenaire qui est responsable de la mise en œuvre de l'IS.

Le Secrétariat est entièrement d'accord avec cette recommandation et a souligné qu'il y a eu des efforts et des changements considérables pour une meilleure gestion des IS.

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