Les subventions multi-pays sont confrontées à de multiples défis, mais il semble y avoir un consensus sur ce qu'elles devraient aborder

3. ANALYSE
8 Nov 2021
Le Fonds mondial doit s'assurer que les subventions multi pays à venir sont plus efficaces et rentables en termes de ressources techniques, financières et humaines et qu'ils ont des résultats mesurables et démontrables.

En plus des allocations de base, le Fonds mondial octroie des fonds par le biais d'investissements à effet catalyseur ou « catalytiques », notamment les subventions multi-pays (MCG), pour soutenir des activités qui ne peuvent pas être facilement menées dans le cadre des subventions pays. Ces subventions sont censées apporter une valeur ajoutée en soutenant des activités qui produisent des résultats allant au-delà de ce qui pourrait être atteint par une seule subvention pays, en s'attaquant notamment aux goulets d'étranglement régionaux et aux problèmes transfrontaliers.

Le Groupe d'évaluation technique de référence (TERG) a commandé une évaluation thématique indépendante des subventions multi pays afin d'évaluer le fonctionnement des subventions multi pays et la mesure dans laquelle elles ont atteint les objectifs visés. Cette évaluation thématique s'est concentrée sur les subventions de la période d'allocation 2017-2019, ainsi que sur la préparation des subventions multi pays pour la période 2020-2022 qui ont été exclusivement financées par des fonds catalytiques. L'objectif général de l'évaluation était d'examiner la valeur ajoutée supplémentaire de ces subventions multi pays par rapport aux subventions pays, y compris, mais sans s'y limiter, si elles atteignent leurs effets catalytiques. En accord avec le TERG, à la fois dans la demande de propositions (RFP) et dans les discussions ultérieures au cours de la phase de démarrage, l'évaluation a été conçue pour être stratégique, afin de fournir des orientations au Conseil d'administration et au Comité stratégique (SC) sur les subventions multi pays pour la période d'allocation 2023-2025.

L'examen a porté sur huit subventions régionales, présentées ci-dessous :

Tableau 1. Liste des subventions multi pays évaluées dans le cadre de l'évaluation thématique

Les principales conclusions

Pertinence des sujets abordés : la sélection des priorités des subventions multi pays est devenue progressivement plus ciblée et stratégique du NFM1 à NFM2 et NFM3.

Les entretiens avec une série de parties prenantes du Conseil d’administration du Fonds mondial, des Comités, du Comité d'approbation des subventions (GAC), du Secrétariat et du Comité technique d'examen des propositions (TRP), ainsi qu'avec les partenaires techniques, ont révélé l'absence d'une compréhension commune du terme "catalytique". Cela a limité l'efficacité du processus de hiérarchisation des priorités pour tous les investissements catalytiques, y compris les subventions multi pays, et a entraîné la sélection de subventions qui, individuellement, avaient une raison d'être claire et une justification solide, mais dont le potentiel catalytique n'était pas clair. Pour la période d'allocation 2020-2022, les critères de priorisation ont été élaborés sur la base des niveaux de reconstitution.

Tableau 2. Priorités catalytiques

Les entretiens avec les informateurs clés au niveau régional et dans les pays où les subventions multi pays ont été mises en œuvre révèlent des niveaux variables d'engagement des pays dans le processus de sélection, certains, mais pas tous, ayant noté que les parties prenantes régionales et nationales ont été consultées par le personnel du Fonds mondial pour assurer l'alignement avec les stratégies et les plans régionaux et nationaux.

L'évaluation révèle que ces subventions sont généralement traitées comme des subventions nationales. Ni le TRP ni le GAC n'incluent un examen spécifique de l'analyse du contexte de chaque pays inclus dans la subvention régionale. Le GAC par exemple ne reçoit généralement que des informations du gestionnaire de portefeuille du Fonds mondial du pays où le bénéficiaire principal (PR) est basé, et non des gestionnaires de chaque pays concerné par la subvention, si bien que les membres du GAC n’ont qu’un aperçu limité de la portée plus large de la subvention. Les membres du TRP ont noté que les subventions multi pays sont plus difficiles à examiner en raison de la complexité des dispositions de mise en œuvre, des structures de gouvernance et des approches techniques.

Efficacité et rapport qualité-prix des subventions multi pays

L'évaluation note que les indicateurs de performance ont évolué de manière significative entre le NFM1 et le NFM2. Alors que les indicateurs du NFM1 étaient largement axés sur les résultats et l'impact, ceux du NFM2 se sont basés sur des normes - mesures de suivi du plan de travail (WPTM), intrants et processus. Néanmoins, les défis liés aux indicateurs persistent, tels que :

  • L'absence d'accord entre les pays sur des indicateurs standardisés, alors que chaque pays a historiquement utilisé ses propres indicateurs et priorités ;
  • Une période de mise en œuvre trop courte et des activités correspondantes mises en œuvre risquant de ne pas correspondre aux niveaux d'indicateurs attendus (réalisations par rapport aux effets par rapport à l'impact), aux résultats et aux objectifs ;
  • La réalisation des plans de travail dépend souvent du renforcement des capacités des organisations de la société civile (OSC), et le temps nécessaire pour y parvenir dépasse souvent le délai de mise en œuvre des subventions multi pays ;
  • des difficultés à comparer ou à agréger les indicateurs au niveau des pays, en particulier lorsque la qualité des données laisse à désirer ; et
  • Trop peu d'indicateurs portant sur le niveau et la qualité de la mise en œuvre, ce qui nécessite de consacrer beaucoup de temps à l'identification des lacunes en la matière.

En outre, des contraintes supplémentaires ont été rencontrées dans la collecte et l'analyse de données programmatiques de qualité aux niveaux régional et national pour les raisons suivantes :

  • Il y a trop peu d'appropriation au niveau national des mesures de performance des subventions régionales, et donc peu d'incitation pour les programmes nationaux à collecter des données pertinentes ;
  • Certaines difficultés ont été soulignées dans l'obtention d'estimations fiables de la taille et des données de localisation des populations clés et vulnérables, ce qui empêche l'établissement de lignes de base, d'objectifs et de réalisations de subventions solides ;
  • Les mesures régionales ont été dissociées des mesures nationales ou il n'y a pas de mesures régionales du tout ; les systèmes de données ne tiennent pas toujours compte des approches différenciées des pays en matière de collecte de données afin d'agréger les données de manière significative ; et
  • Les exigences administratives et juridiques relatives au partage des données de surveillance et d'information sont souvent lourdes et restrictives ; la mise en place de bases de données régionales est généralement complexe et longue, en raison des contraintes d'alignement entre les différents ensembles de données des pays, et des obstacles politiques au partage des données au-delà des frontières, en particulier pour les populations sensibles telles que les populations clés et vulnérables.

Tableau 3. Notes de performance des huit subventions régionales évaluées

L'évaluation note en outre qu'aucune subventions multi pays du NFM2 ne disposait d'une théorie du changement (TOC) ou même de chaînes de résultats solides. Seules deux subventions régionales du NFM3 étaient tenues de développer une TOC (MCG EECA APH et MCG SEA AFAO) et il s'agissait d'une nouvelle exigence dans le processus de sélection de l'appel d'offres. Il a également été noté qu'une solide TOC serait en capacité de fournir la description des contextes politiques et sociaux dans lesquelles les subventions seront mises en œuvre, ainsi que les risques associés qui peuvent affecter les résultats. Enfin, une TOC pourrait identifier ce qu'un MCG devrait réaliser qui ne serait pas possible par le biais d'une subvention pays.

Le rapport souligne que les subventions multi pays n'ont pas été mises en place pour mesurer ou répondre à la problématique du coût-efficacité (VfM), et qu'il n'y a pas assez de preuves pour renseigner cette question. Néanmoins, l’analyse suggère qu’aucune seule subvention régionale a offert un très bon rapport coût-efficacité, trois ont offert un bon rapport, trois ont offert un rapport "adéquat" et deux présentaient un rapport coût-efficacité "médiocre". Si les subventions régionales ont été élaborées pour répondre à des problèmes que les subventions nationales ne pouvaient pas résoudre entièrement, le rapport coût-efficacité a souvent été affecté par les coûts transactionnels élevés du Secrétariat et les coûts de gestion du programme, la mauvaise conception des subventions et les problèmes de mise en œuvre, ainsi que les mauvais résultats par rapport aux indicateurs programmatiques.

Défis dans la mise en œuvre des subventions multi pays

En raison de la complexité de la mise en œuvre et des dispositions de gouvernance de nombreuses subventions régionales, certains risques associés ont été observés. Parmi ceux-ci, on retiendra l'engagement et l'appropriation limités au niveau national de la mise en œuvre et des résultats des subventions régionales, la faiblesse ou l'incohérence des rapports des pays qui devaient être intégrés dans les bases de données régionales, les contraintes sociales et politiques au partage des données entre les pays, les cadres de gestion de la performance inappropriés, les périodes de mise en œuvre limitées des subventions multi pays résultant de retards dans le démarrage, etc. L'évaluation réaffirme la nécessité d'identifier ces risques lors des processus de conception et de révision, et de s'assurer que les mesures d'atténuation sont adéquates et réalistes.

Des informateurs clés aux niveaux mondial et national ont également noté que certains membres du TRP, bien que possédant une expertise technique importante, ont une expérience limitée dans la mise en œuvre des subventions et en particulier dans la mise en œuvre des subventions régionales. Cela peut avoir pour conséquence une mauvaise identification des risques critiques liés à la mise en œuvre au cours du processus d'examen.

Tableau 4. Les subventions multi pays, leurs résultats et leurs liens avec les objectifs stratégiques du Fonds mondial

Comme indiqué dans l'examen thématique du TERG de 2016 sur les subventions régionales/multi-pays du Fonds mondial, les liens entre les subventions multi pays et les subventions nationales correspondantes étaient inégaux. Ce constat n'a pas changé au cours des cinq années écoulées depuis cet examen. Certaines parties prenantes dans les pays savaient peu de choses sur la mise en œuvre des subventions régionales dans leur pays, tandis que d'autres, engagées uniquement dans le mise en œuvre de la subvention régionale, méconnaissaient la subvention nationale. L'engagement des parties prenantes des subventions nationales avec les subventions multi pays est visible au cours des premières phases du cycle de projet, lorsque les parties prenantes nationales cherchent à assurer l'alignement avec les plans stratégiques nationaux et régionaux et les subventions nationales, ainsi qu'à obtenir l'approbation de la demande de financement par les mécanismes de coordination nationaux (CCM). C'est au cours de la mise en œuvre que l’information sur les subventions régionales et de leurs résultats diminue. Ce modèle d'engagement se reflète au sein du Secrétariat du Fonds mondial, où les interactions entre les responsables régionaux, les gestionnaires de portefeuille pour les subventions régionales, les gestionnaires de portefeuille pour les subventions pays correspondantes et les membres de l'équipe pays sont tributaires des relations de travail personnelles et de la mesure dans laquelle chaque gestionnaire de portefeuille et/ou membre de de l’équipe pays décide de s'engager auprès de ses homologues.

Comme le note le rapport d'audit 2019 de l'OIG sur les subventions multi pays du Fonds mondial, " la plupart des subventions sont supervisées par différentes équipes du Secrétariat du Fonds mondial, ce qui signifie que le pays n'a pas de point focal unique au Secrétariat ". Bien que certains efforts aient été déployés pour renforcer la coordination entre les subventions multi pays, plusieurs parties prenantes ont signalé que ces multiples interactions continuent de causer des difficultés de coordination et des frustrations au niveau des pays.

Comment les subventions régionales s'attaquent-elles efficacement aux goulets d'étranglement régionaux et aux problèmes transfrontaliers et nationaux ?

L'évaluation a identifié quelques effets positifs mineurs involontaires. Le MCG RMEI a été remarqué pour sa promotion des réalisations régionales, l'objectif commun d'éliminer le paludisme et, dans une certaine mesure, un sentiment d’émulation et de compétition entre les pairs, dans la mesure où les pays ne suivaient pas seulement leurs progrès, mais aussi ceux des pays voisins. La certification du Salvador par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) comme pays libéré du paludisme a été bien accueillie dans la région. Une partie prenante d'un pays voisin a fait remarquer : "Cela favorise un sentiment de participation et remonte le moral." Cela a également été vrai pour le MCG NTP/SRL, où les aspects de "régionalité" ont favorisé une compétition saine pour obtenir l'accréditation des laboratoires de référence nationaux parmi les 23 pays participants.

 

Figure.1 Capacité des MCG à interagir aux niveaux régional et national (N=43)

De nombreux mécanismes de coordination régionale (MCR) rencontrent des difficultés dans leur fonctionnement. Les parties prenantes dans les pays ont signalé des problèmes critiques tels que la coordination entre les partenaires de la société civile, le manque de reconnaissance du MCR par le bénéficiaire principal ou au niveau national et l'interaction limitée avec les CCM et les programmes nationaux. En effet, pour certains organismes régionaux, une décision délibérée a été prise de limiter l'interaction avec les CCM et les homologues de haut niveau du ministère de la santé afin d'éviter les goulots d'étranglement administratifs, de sorte que les partenaires puissent travailler de manière plus stratégique et efficace pour atteindre les objectifs des subventions multi pays.

Pour celles qui ont été examinées dans le cadre de cette évaluation, les plates-formes régionales qui ont réussi à assumer les quatre responsabilités fondamentales d'un CCM/MCR sont l'exception plutôt que la norme. Les discussions avec le CCM Hub du Fonds mondial révèlent que les mécanismes de coordination régionale sont désormais inclus dans la phase de continuation de l'Evolution des CCM, bien qu'ils ne soient pas actuellement tenus aux mêmes normes de fonctionnalité que les CCM. Les entretiens avec le Secrétariat et au niveau régional indiquent que le Secrétariat n'a pas fourni de directives cohérentes sur la manière dont les gestionnaires de portefeuille et les équipes pays peuvent interagir au mieux avec les MCR et les soutenir. La diversité de ces mécanismes de coordination régionale suggère qu'une approche standardisée pour les appuyer pourrait ne pas être efficace. Le CCM Hub indique qu'il a apporté son soutien à un nombre limité de MCR, et de manière ponctuelle plutôt que systématique. Les entretiens avec les parties prenantes régionales et nationales révèlent que, lorsque les mécanismes de coordination régionale ont reçu le soutien du Secrétariat du Fonds mondial et du CCM Hub en particulier, cet engagement a contribué à renforcer leur fonction de gouvernance. Le Secrétariat exige désormais des MCR qu'ils remplissent les six critères d’éligibilité des CCM, y compris la création d'un organe de supervision, afin de recevoir les ressources du Fonds mondial.

Accords de partenariat dans les subventions régionales

Comme indiqué ci-dessus, de multiples informateurs clés aux niveaux mondial, régional et national ont cité des partenariats fonctionnels comme étant la clé du succès des subventions multi pays. Cependant, certains informateurs ont exprimé des préoccupations concernant certains aspects des accords de partenariat des subventions régionales. Elles portaient notamment sur la qualité et l'utilité de l'assistance technique fournie par certains partenaires, notamment dans l’évaluation des capacités des réseaux et des partenaires régionaux, et dans les occasions manquées de renforcer le soutien technique régional.

Sur la base des huit subventions multi pays examinées, il semble que certains domaines thématiques et, peut-être, certaines régions, se prêtent davantage que d'autres au renforcement des capacités régionales et durables. Par exemple, le MCG NTP/SRL met en place un réseau supranational de laboratoires de référence pour la tuberculose en Afrique occidentale et centrale et est donc spécifiquement conçu pour renforcer les capacités régionales.

Enseignements tirés des processus d'évaluation

Ces leçons apprises sont décrites plus en détail ci-dessous :

Identification et atténuation des risques : en raison de la complexité de la mise en œuvre et des dispositions de gouvernance de nombreuses subventions régionales, il existe de multiples risques associés. Certains de ces risques, décrits plus haut dans les conclusions, doivent être identifiés pendant les processus de conception et de révision afin de s'assurer que les mesures d'atténuation des risques sont adéquates et réalistes. Les risques majeurs doivent être mis en évidence dans une TOC solide, qui doit être intégrée dans la conception de la subvention.

Les protocoles de communication et d'approbation associés aux dispositions complexes de mise en œuvre (PR régional-PR national/Co-PR, SR-SSR) entravent la mise en œuvre efficace des subventions régionales par les SSR, notamment les longs délais entre la demande et la réception des approbations pour les modifications de programme/budget. Les faiblesses persistantes de la plupart des instances de coordination régionales, y compris la fonction de supervision limitée, obèrent leurs fonctions de gouvernance, qui pourraient bénéficier d'un soutien plus proactif de la part du CCM Hub.

Mesure de la performance : Une amélioration essentielle proviendrait d’un cadre de performance solide intégré dès la conception de la subvention, avec des indicateurs de résultats, de gestion et intermédiaires clairement identifiés avant la mise en œuvre. Chaque subvention multi pays étant unique, chacun devrait disposer d'un cadre de performance individualisé et d'un ensemble d'indicateurs spécifiques. Les subventions régionales sont généralement élaborées de manière très descendante et confiées aux homologues pays qui, parfois, ne se sentent guère concernés ou responsables.

Durée des subventions : De multiples parties prenantes aux niveaux mondial, régional et national ont souligné la nécessité de revoir le cycle de financement triennal des subventions multi pays, en raison notamment des retards inhérents au démarrage. Tout en reconnaissant les contraintes imposées par le cycle de reconstitution du Fonds mondial, les informateurs ont suggéré des approches adoptées par d'autres agences de financement bilatérales et multilatérales, où un cycle de planification de cinq ans est envisagé, avec un examen à mi-parcours et une correction de trajectoire/interruption si nécessaire. Une question connexe porte sur la synchronisation des calendriers de mise en œuvre des subventions régionales et des subventions nationales.

Recommandations

Mobiliser des ressources additionnelles, tant au niveau national que par le financement d'autres donateurs, afin de faire face au cycle de projet limité à trois ans, a été mentionné par de nombreux informateurs clés comme étant essentiel.

Une approche de partenariat plus performante et qui inclut de nouveaux acteurs : Les informateurs clés ont noté la nécessité pour le Fonds mondial de s'éloigner de ses partenariats " traditionnels " et d'explorer de nouvelles possibilités de partenariat. Le secteur privé, par exemple, est considéré comme nettement sous-utilisé.

Financer des subventions plus petites qui pourraient être gérées par d'autres partenaires : ses subventions régionales ont en général des coûts de transaction élevés pour le Secrétariat du Fonds mondial, ce qui menace le coût-efficacité lorsque les subvenions portent sur des montants relativement faibles. D'autres organisations peuvent être mieux placées pour accéder aux partenaires et bénéficiaires régionaux et pourraient gérer les subventions directement au nom du Fonds mondial.

Soutenir le développement de futurs leaders pour stimuler l'innovation : les interventions mentionnées comprennent des programmes de jumelage, une assistance technique numérique ciblée pour les leaders régionaux, et le développement continu des réseaux régionaux.

Un accent continu sur les questions transfrontalières : Si, à l'heure actuelle, cette approche s'applique principalement aux subventions régionales relatives au paludisme et à la tuberculose, elle devra peut-être être élargie à toutes les maladies et aux systèmes de santé résilients et pérennes en raison de l'augmentation des migrations et des pandémies potentielles (telles que COVID-19).

Selon l'évaluation, il y a la volonté générale de continuer à aborder les questions qui ne peuvent pas être traitées par le biais des subventions pays. Il s'agit plus précisément des droits des communautés et des populations clés et vulnérables, de la violence sexiste et de la violence à l'encontre des personnes transgenres, de la stigmatisation et de la discrimination, du plaidoyer, du renforcement des organisations de la société civile régionales et des changements de politique à l'échelle régionale. Comme l'ont noté de nombreuses personnes interrogées, le Fonds mondial doit s'assurer que les futures subventions multi pays seront plus efficaces et rentables en termes de ressources techniques, financières et humaines et qu'elles génèreront des résultats mesurables et vérifiables.

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